De overheidsuitgaven zijn niet te beteugelen

De overheid reguleert haar inkomsten en uitgaven niet via marktwerking, maar door te werken met een begroting. De vraag is of daarmee de uitgaven kunnen worden beheerst of dat het een potje vrij worstelen wordt.

 Sigrid Kaag (D66) met haar 'nieuwe leiderschap' geeft een sprankje hoop op een betere manier van omgaan met

Sigrid Kaag (D66) met haar 'nieuwe leiderschap' geeft een sprankje hoop op een betere manier van omgaan met Foto: ANP

De maand mei is als het op de ontwikkeling van de overheidsuitgaven aankomt het hoogtepunt van het jaar. Immers op de derde woensdag presenteert de Algemene Rekenkamer haar oordeel over de rekening van het rijk over het jaar 2020. Verantwoordingsdag heet dat en oneerbiedig wordt gesproken van Gehaktdag. Daarna komt aan het eind van de maand het kabinet met de Voorjaarsnota, waarin de laatste bijstellingen van de begroting voor 2021 uit de doeken worden gedaan. Beide stukken zijn gericht aan de Tweede Kamer, die hiermee bij haar controlerende en wetgevende taak haar voordeel kan doen.

Correctie

Nu is het in zijn algemeenheid zo dat de Kamer beter met de begroting overweg kan dan met de rekening. Niets menselijks is de Kamer vreemd: ze geeft liever geld uit dan dat ze erop wordt afgerekend. Zou de markt hier zijn werk doen dan zit er automatisch een rem op de uitgaven. Immers, als dan een begroting wordt overschreden vertaalt zich dit in een verlies en zit je in de rode cijfers. Dat vraagt om correctie.

De overheid ontbeert zo’n correctiemechanisme en om de begroting niet uit de hand te laten lopen heeft de Kamer regels vastgesteld die haar behoeden voor al te uitbundig gedrag. De vraag is dan of de Kamer zich aan haar eigen regels houdt en een beetje zuinig omspringt met het geld dat ze bij de belastingbetaler ophaalt dan wel leent op de kapitaalmarkt. Laten we eens kijken hoe dit in de praktijk gaat bij subsidies, fiscale regelingen en extra uitgaven.

Bij de subsidies die het rijk verstrekt is het op grond van de Comptabiliteitswet de bedoeling dat eens in de vijf jaar de subsidie wordt geëvalueerd. Daarbij zou duidelijk moeten worden wat de doelstelling, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de verstrekte subsidie is.

In 2011 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat in de meeste gevallen niet werd geëvalueerd en zes jaar later concludeerde een Interdepartementaal Beleidsonderzoek dat de situatie niet was verbeterd. In de helft van de gevallen werd niet geëvalueerd en als er wel werd geëvalueerd mocht het onderzoek die naam vaak niet hebben omdat informatie over doelgerichtheid en doelmatigheid onvoldoende waren.

Notoir geval

Een notoir geval waar het subsidiebeheer al jarenlang niet in orde is betreft het departement van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het departement is een typisch subsidiedepartement met 100 subsidieregelingen waarin meer dan een miljard euro omgaat. Ook dit jaar weer constateert de Algemene Rekenkamer dat het subsidiebeheer onvoldoende is.

Bij de financiële regelingen gaat het om correcties op de belastingwetten, waarbij vrijstelling wordt verleend van het betalen van belasting. Het gaat hier om groot geld, want de overheid harkt een kleine 200 miljard euro aan belastingen binnen en geeft door een kleine honderd regelingen 130 miljard terug.

Zonder de aftrekposten zou de belastingopbrengst dus 130 miljard hoger zijn uitgekomen. In de leer van de Openbare Financiën worden deze belastinguitgaven betiteld als ondingen en wordt stelselmatig de vraag gesteld waarom je deze uitzonderingen van belastingplicht niet omzet in gewone subsidies, die het daglicht kunnen verdragen. Want daar gaat het om.

Belastinguitgaven weggefrommeld

In een bijlage bij de Miljoenennota worden deze belastinguitgaven weggefrommeld en voor de minister is het een makkelijke manier om veel geld weg te geven, waar de parlementaire controle wat minder tot zijn recht kan komen. De Algemene Rekenkamer doet al tientallen jaren onderzoek naar de effectiviteit van deze aftrekposten en de conclusies zijn zeer hardnekkig: de doelstellingen zijn vaag, de onderbouwing gebrekkig en de resultaten onduidelijk en nooit wordt de vraag gesteld of we de regelingen beter maar niet kunnen afschaffen.

Er is een toetsingskader voor deze regelingen. De rekenkamer heeft er dit jaar weer vier onderzocht en ze voldoen in hoge mate geen van alle aan dit kader.

En dan ten slotte de extra uitgaven op de begroting. Daarvoor hanteert het kabinet de begrotingsregels, die het heeft opgeschreven bij zijn aantreden in een bijlage bij de Startnota. In die regels staat dat er een uitgavenplafond wordt gehanteerd voor het rijk, de sociale zekerheid en de zorg. Wordt dit plafond overschreden dan moet de betreffende minister dat compenseren binnen de eigen begroting. Dit jaar wordt deze regel voor de extra uitgaven in verband met corona niet toegepast. Dat valt te begrijpen. Maar voor de andere extra uitgaven gelden de regels wel.

Wopke Hoekstra

Nu heeft minister Hoekstra al in 2019 deze regel aan zijn laars gelapt en dat flikt hij weer in de Voorjaarsnota. Er gaat boven het plafond 8,5 miljard naar het onderwijs. Let wel, daar kun je twee Lelylijnen mee aanleggen en de rekenkamer weet nu al dat je van dat geld over een paar jaar niet weet terug te vinden waar dat in het zwarte gat dat onderwijs heet is gebleven. Ook gaat er 600 miljoen extra naar de Jeugdzorg, 2,7 miljard naar Groningen en 2,1 miljard naar de gedupeerde ouders van de kinderopvangtoeslag.

Nu is het een goede gewoonte dat een demissionair kabinet niet over zijn eigen graf heen regeert en dus geen extra uitgaven doet op de valreep. Daar wordt immers een volgend kabinet tegen heug en meug mee opgescheept. Maar in de Voorjaarsnota wordt hierover met geen woord gerept en ook de begrotingsregels komen niet ter sprake. Er is dus geen dekking voor al deze extra uitgaven. Ze worden op de pof gedaan, simpelweg door zich dieper in de schuld te steken. Daarmee is de reputatie van minister Hoekstra wel zo ongeveer naar de vaantjes.

Rolvastheid

De Algemene Rekenkamer hamerde op Verantwoordingsdag op haar rolvastheid. En dat is ook terecht. Maar het ging niet over de rolverdeling. Daarover had de president van de rekenkamer in zijn nieuwjaarsartikel in Elsevier al zijn licht laten schijnen. Al tientallen jaren bereikt de Tweede Kamer een stroom rapporten waarin zij wordt gewezen op haar tekortschieten in haar taak van controleur van het kabinet en van medewetgever.

En het haalt niets uit. Kamerleden hebben er geen belangstelling voor en missen ook vaak de kennis. Ik schat in dat het aantal Kamerleden dat de 187 bladzijden van de Voorjaarsnota tot zich neemt, en ook begrijpt wat er in staat, op hooguit vijf. In Leeuwarden zeggen we dan: ut is niks, ut het nooit wat weest en ’t sal oek nooit wat wurre.

Een sprankje hoop geven twee winnaars van de verkiezingen. Sigrid Kaag met haar nieuwe leiderschap en Pieter Omtzigt met zijn nieuwe sociaal contract. Het is een wolkje als eens mans hand, maar het kan verkeren.


Gerrit de Jong is econoom