Essay: De democratie verkeert in een crisis en het is onduidelijk wie die crisis gaat oplossen.

Op dit moment eist de coronacrisis alle aandacht op. En zo gauw die is opgelost, komt de stikstofcrisis weer om de hoek kijken. Er is echter nog een crisis waar we aandacht aan moeten besteden: die van democratie en bestuur. Het evenwicht tussen regering, volksvertegenwoordiging en de burger is zoek.

Kamerleden en ministers tijdens het debat in de Tweede Kamer over het economisch steunpakket.

Kamerleden en ministers tijdens het debat in de Tweede Kamer over het economisch steunpakket. Foto: ANP

Na de laatste verkiezingen blijkt Nederland in een ernstige crisis te verkeren. Nee, niet de coronacrisis, die kennen we al. Het gaat evenmin over de economie want die lijkt weer op te krabbelen, er dienen zich zelfs tekorten aan op de arbeidsmarkt.

Ik heb het ook niet over de duurzaamheidscrisis als gevolg van een te hoge uitstoot van CO2 en stikstof. Die crisis is er wel degelijk, maar die is door alle andere gebeurtenissen even naar het tweede plan verschoven, of we ons dat nu kunnen veroorloven of niet.

Neen, we zitten in een bestuurscrisis die het land al enkele maanden in zijn greep houdt. De echte spanning is nog niet helder boven water gekomen. De aanleiding lijkt de toeslagenaffaire te zijn, maar dat is slechts een zijspoor van de echte discussie: hoe zorgen we voor een bestuurbaar en democratisch land? Rutte suggereert dat de Tweede Kamer het meer voor het zeggen moet krijgen, maar de vraag is of dat wel zal helpen.

Drastische besluiten

Eerst even een uitstapje naar het verleden. In april 2011 trad ik aan als gedeputeerde in Gelderland. Het eerste kabinet Rutte had al snel een aantal drastische besluiten genomen, en voerde forse bezuinigingen door op cultuur, maar meer nog op natuur. Staatssecretaris Bleker draaide de geldkraan bijna helemaal dicht.

In plaats van bijna 600 miljoen euro per jaar kregen de provincies nog een kleine 100 miljoen per jaar voor natuurbeleid. De bevoegdheden gingen over van het rijk naar de provincies, en die moesten het maar doen met dit bedrag. Dat hakte erin. Een bezuiniging van 20 procent kun je nog opgevangen, maar 80 procent minder is echt schrikken. Maar de democratisch gekozen Tweede Kamer had het besloten.

Gelderland moest een streep halen door de oude plannen. Minder geld betekende minder natuur, terwijl er op grond van allerlei verplichtingen juist een uitbreiding moest plaatsvinden van 11.000 hectare. Dat werd 5500 hectare. Natuurorganisaties in Gelderland snapten dat het speelveld was veranderd. Maar hoe bepaal je vervolgens welke nieuw ingeplande natuur geschrapt gaat worden?

Dit was een van de eerste vraagstukken die op mijn bureau belandde. Een ambtenaar kwam binnen een week naar mij toe met een grote kaart van Gelderland onder zijn arm. Hij had al over het probleem nagedacht en kon precies op zijn kaart aanwijzen welke stukken nieuwe natuur geschrapt konden worden.

Trots

Toch koos ik voor een andere route. Ik heb de betrokken ambtenaar gevraagd de kaart op te bergen en alle relevante partijen uit te nodigen: boerenorganisaties, waterschappen, natuur- en milieuorganisaties. Een week later zaten ze allemaal in een vergaderzaal. Mijn vraag aan hen was: welke op de kaart aangeduide hectares nieuwe natuur gaan we schrappen? Die vraag hadden ze niet verwacht en ze sputterden tegen, maar mijn argument dat zij veel beter wisten hoe de nieuwe natuur eruit moest zien dan ik, overtuigde hen.

Begin zes maanden gaven ze me een nieuwe kaart. En tot hun eigen verrassing waren ze trots op het geleverde werk. Ze voelden zich eigenaar van de nieuwe kaart. Onderzoek naar het effect van hun kaart op de biodiversiteit pakte ook goed uit.

Met dit resultaat onder de arm ging ik naar de Provinciale Staten. Die waren verbaasd over het resultaat, want een van de doelstellingen van ons coalitieakkoord was al binnen zes maanden bereikt. Belangrijker was dat er geen onenigheid met ‘het veld’ was. Maar er was ook een enkele partij die dit met lede ogen aanzag. Nu de polder een unaniem gedragen voorstel op tafel had gelegd, was hun speelruimte klein geworden. Waar was hun democratisch recht om nog zelf een oordeel te vellen? Formeel was dat er nog steeds, maar in de praktijk zou dit heel moeilijk worden, begrepen zij. Kortom: ze konden niet anders dan akkoord gaan met het voorstel.

Dilemma

Waarom dit uitgebreide exposé over een gebeurtenis uit het verleden? Omdat dit een akelig dilemma blootlegt. Aan de ene kant wil niemand iets afdoen aan de werking van de democratie, aan de andere kant heeft ook niemand belang bij onrust in de samenleving. Als tractoren het verkeer in de war gooien, is dat voor één dag aanvaardbaar, maar daarna zijn we er ook wel klaar mee. Draagvlak voor ingrijpende besluiten helpt om lastige dilemma’s op te lossen.

Dit klinkt logisch. Aan de andere kant, als een door de bevolking rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging een besluit heeft genomen, moet iedereen zich daar toch naar schikken en loyaal het besluit uitvoeren? Dat is toch democratie?

In theorie klopt dit, maar de praktijk is weerbarstiger. We hoeven daarvoor maar naar de landen om ons heen te kijken. Het duidelijkste voorbeeld is Frankrijk, waar al jarenlang iedere president wordt gekozen op zijn hervormingsagenda. Op het moment van verkiezing heeft hij een forse meerderheid in het parlement, maar zodra hij concrete voorstellen op tafel legt, komt de straat in opstand en vervolgens gebeurt er niets. Daarom ligt de pensioengerechtigde leeftijd daar nog steeds rond de 60 jaar. Maar hoe dan wel, zonder dat de democratie met voeten wordt getreden?

Democratie

Laten we eerst het begrip democratie eens ontleden. Veel mensen koppelen dit begrip een op een aan de politieke democratie. Na een verkiezing worden mensen gekozen, die gelegitimeerd zijn om besluiten te nemen met gevolgen voor alle burgers van het land. Hun taak is vooral de uitvoerende macht te controleren, zoals de Tweede Kamer in ons land de regering controleert. Doet de regering wat de meerderheid van het gekozen orgaan graag ziet dat ze doen?

Maar achter het begrip democratie schuilt iets anders, namelijk het delen van macht. Democratie zorgt voor een tegenmacht tegen de mensen die aan het roer staan en die besluiten nemen over zaken die ons dagelijks leven beïnvloeden. Een democratisch gekozen orgaan heeft als belangrijkste taak de uitvoerende macht te controleren. Om die macht in toom te houden, zodat de uitvoerende macht geen dingen kan doen die een meerderheid niet aanvaardbaar vindt.

Als dit de gedachte achter democratie is, dan zijn er veel meer manieren om een democratische samenleving in te richten. Sterker nog: dan volstaat een verkiezing eens in de vier jaar voor politieke organen als Tweede Kamer en gemeenteraden niet. Dan moet de democratie uit veel meer facetten bestaan. Bijvoorbeeld de inspraak van burgers bij belangrijke besluiten over ruimtelijke ordening.

Windturbines

Om een actueel voorbeeld te geven: de opwekking van hernieuwbare energie. Omdat we straks geen gebruik meer mogen en kunnen maken van fossiele brandstoffen moeten we op een andere manier hernieuwbare energie opwekken: met zon of wind. Dat vraagt om inpassing van bijvoorbeeld windturbines in de bestaande ruimtelijke ordening. Wethouders komen met voorstellen, de gemeenteraad stelt ze vast. Volgens de gangbare definitie van democratie is het allemaal goed en netjes verlopen.

Maar als ik naar de berichten in de media kijk, is lang niet iedereen het hiermee eens. Bewoners klagen dat zij op geen enkele manier betrokken zijn geweest bij dit proces. De gemeenteraad kan wel een besluit hebben genomen, maar die ondervindt niet de gevolgen van dat besluit. Vandaar dat de omwonenden van een toekomstige windturbine inspraak willen hebben. In een democratische samenleving hebben deze mensen het recht om zich te laten horen en hun mening kenbaar te maken. Uiteindelijk is het wel aan de politiek om – gehoord hebbende alle geluiden uit de inspraakrondes – een besluit te nemen.

Een ander voorbeeld betreft de pensioenen. Iedere werknemer spaart een deel van zijn loon en stopt dat in een potje om er na een bepaalde leeftijd een inkomen uit te krijgen. Dat gebeurt op basis van afspraken tussen werknemers en werkgevers. De overheid heeft enkele spelregels vastgelegd om dit ordentelijk te laten verlopen, zoals het bieden van garanties voor toekomstige generaties.

Als die regels beginnen te knellen en onbedoelde effecten hebben, dan is overleg nodig tussen de betrokken partijen, die ieder een eigen verantwoordelijkheid hebben: werknemers, werkgevers en overheid. In zo’n vraagstuk is sprake van een gedeelde macht en verantwoordelijkheid, en daarom moeten de betrokken partijen een gezamenlijk gedragen besluit nemen. Dat heeft uiteindelijk geleid tot een pensioenakkoord.

Verantwoordelijkheid

Democratie is dus meer dan eens in de vier jaar een volksvertegenwoordiging kiezen. Het gaat erom dat burgers zich mede-eigenaar voelen van de genomen beslissingen. Daarvoor is het noodzakelijk dat mensen tegenwicht kunnen bieden aan besluiten. Dat gaat verder dan een hokje rood maken. Een democratische samenleving is niet alleen een politieke democratie, maar ook een participatieve democratie, waar de burger zelf aan mee kan doen.

Er is nog een ander element waarvoor ik aandacht wil vragen: ieder onderkent zijn eigen verantwoordelijkheid en rol, en handelt daarnaar. Burgers moeten onderkennen dat het de taak van de gekozen organen is een besluit te nemen, mits burgers op een volwaardige manier betrokken zijn geweest bij de totstandkoming daarvan. Er zijn allerlei procedures die voorkomen dat onrechtvaardige besluiten worden genomen, zodat de rechten van burgers niet met voeten getreden worden.

De keerzijde hiervan is dat de politiek de zware verantwoordelijkheid heeft om op een serieuze en volwaardige manier de dialoog te voeren met de belanghebbenden. Indien hiermee lichtvaardig wordt omgegaan, ondermijnt dat de geloofwaardigheid van de politiek.

De neiging lichtvaardig om te gaan met die dialoog is groter naarmate de gekozen volksvertegenwoordiging en de uitvoerende macht dichter op elkaar zitten. Sterker nog: hoe meer dualisme plaatsmaakt voor monisme, hoe groter dat gevaar. Als de volksvertegenwoordiging op de stoel van de uitvoerende macht gaat zitten, komt de tegenmacht in het gedrang.

Tegenmacht

Een paar opmerkingen over het begrip tegenmacht. Ten eerste wordt vaak gedacht dat de uitvoerende macht er belang bij heeft om de controlerende macht in toom te houden. Anders gezegd: de regering poogt op alle mogelijke manieren de stem van de Tweede Kamer zo klein mogelijk te maken. En soms is dat ook zo. Maar in nogal wat andere gevallen is het juist andersom: de uitvoerende macht loopt aan de leiband van de controlerende macht. Zo kreeg het kabinet weinig ruimte van de Kamer bij het opstellen van het klimaatakkoord. De Kamer bepaalde het beleid, niet de regering. Ook bij het stikstofdossier bepaalden de coalitiefracties de inhoud van het beleid van de minister.

In de tweede plaats verdient het begrip tegenmacht een bredere toepassing. Om de tegenmacht goed tot zijn recht te laten komen, moet er sprake zijn van gelijkwaardigheid. In het geval van de Tweede Kamer versus de regering is die gelijkwaardigheid er niet: de Tweede Kamer heeft een kleine 250 ambtenaren tot haar beschikking, en de regering 30.000. Hoezo evenwichtig?

Maar denk ook eens aan de macht van een burger of een maatschappelijke organisatie versus de overheid. Als een burger meent dat hem onrecht wordt aangedaan, moet hij in alle redelijkheid in staat worden gesteld om voor zijn recht te pleiten. Bezuinigen op de sociale advocatuur past niet bij de wens om te komen tot een andere bestuurscultuur.

En wanneer volksvertegenwoordigers menen dat maatschappelijke organisaties geen steun meer zouden mogen ontvangen uit goededoelenloterijen omdat ze bezwaar maken tegen overheidsbeleid – en dan ook nog gelijk krijgen van de rechter – dan draagt dat niet bij aan de opbouw van een moderne democratie. Eigenlijk spreekt er angst uit: iemand zou wel eens het door jou gewenste beleid kunnen tegenhouden. Als je het met argumenten niet kunt winnen, doe je het maar met het kleinhouden van je tegenstander.

Democratie is echter niet geschikt voor bange mensen, en dat geldt zeker als we een echt democratische samenleving willen.


Prof.dr. Jan Jacob van Dijk (Buitenpost, 1964) is politicoloog. Hij was hoogleraar christelijk sociaal denken aan de VU in Amsterdam, en is voorzitter van het college van bestuur van de Christelijke Onderwijs Groep Vallei & Gelderland- Midden.